A Zona Franca de Manaus (ZFM) foi concebida como instrumento de desenvolvimento regional e integração econômica da Amazônia ao restante do país. Ela ocupa posição singular no sistema constitucional tributário brasileiro. 

Sua estruturação se deu no Decreto-Lei nº 288/1967, consagrado no art. 40 do ADCT. A prorrogação dos incentivos vai até 2073. Desde então, o modelo se sustentou em um conjunto robusto de benefícios fiscais concebidos para neutralizar desvantagens logísticas e estimular a industrialização em região historicamente periférica.

Todavia, a reforma tributária promovida pela Emenda Constitucional nº 132/2023 e  regulamentada especialmente pela Lei Complementar nº 214/2025, altera de forma significativa a sistemática dos incentivos da ZFM.

Isso ocorre devido à substituição de tributos como ICMS, ISS, IPI, PIS e COFINS pelo Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), pela Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS) e pelo Imposto Seletivo (IS). Essa substituição rompe com a lógica tradicional de incidência na origem. Ela também consolida um modelo de tributação no destino, orientado pelo princípio da neutralidade. 

Nesse contexto, a ZFM deixa de operar predominantemente por meio de desonerações diretas, tal como como alíquotas zero, isenções e suspensões, e passa a ter seus incentivos estruturados por mecanismos de crédito presumido.

Sob o ponto de vista formal, a reforma buscou preservar o regime diferenciado da ZFM, uma vez que o art. 92-B do ADCT, introduzido pela EC nº 132/2023, estabelece expressamente que as leis instituidoras dos novos tributos deverão assegurar a manutenção do diferencial competitivo da ZFM, nos mesmos níveis conferidos pelos tributos substituídos. 

Ademais, a manutenção da vigência dos incentivos até 2073 reforça a intenção do constituinte de preservar o regime diferenciado.

No entanto, a análise material do novo sistema revela que a preservação formal não necessariamente se traduz em manutenção efetiva da competitividade, uma vez que a substituição das desonerações diretas por créditos presumidos altera profundamente a dinâmica econômica dos incentivos. 

No modelo anterior, os benefícios se concretizavam no momento da operação, reduzindo imediatamente a carga tributária e favorecendo o fluxo de caixa das empresas. No novo regime, ao contrário, a empresa passa a recolher integralmente o IBS e a CBS para, somente posteriormente, apurar e aproveitar créditos presumidos, cuja efetividade dependerá de critérios operacionais, validações fiscais e, sobretudo, da regulamentação infralegal.

Essa mudança, aparentemente técnica, possui relevantes implicações práticas, uma vez que: (i) há impacto direto sobre o capital de giro das empresas, que passam a financiar o sistema tributário até o momento da apropriação do crédito; (ii) a fruição do benefício torna-se mais complexa e sujeita a riscos operacionais, na medida em que depende de correta classificação fiscal, cumprimento de requisitos formais e validação por sistemas eletrônicos de apuração assistida e; (iii) o modelo de créditos presumidos, ao incidir sobre bases distintas pode gerar distorções setoriais e reduzir a previsibilidade do incentivo.

Além disso, a própria calibragem dos percentuais de crédito presumido suscita questionamentos quanto à efetiva manutenção do diferencial competitivo. 

Embora o art. 450 da LC nº 214/2025 estabeleça percentuais relevantes de crédito presumido de IBS, tal como como 55% para bens de consumo, 75% para bens de capital e 90,25% para bens intermediários, esses valores não necessariamente reproduzem, na prática, o nível de benefício anteriormente proporcionado pelo conjunto de incentivos (especialmente quando considerados ICMS, IPI e contribuições, cumulativamente). 

Não por acaso, representantes do setor industrial da ZFM têm apontado que a nova sistemática pode implicar redução da vantagem comparativa, sobretudo em segmentos mais sensíveis à carga tributária efetiva.

Outro ponto crítico reside na uniformização do sistema tributário e na adoção da tributação no destino. A lógica da neutralidade, embora teoricamente eficiente, tende a reduzir a eficácia de políticas fiscais regionais, como é o caso da ZFM. 

Isso porque, ao deslocar a arrecadação para o local de consumo, a reforma diminui o poder dos entes federados de utilizar instrumentos tributários para atrair investimentos, o que, na prática, pode enfraquecer o modelo de desenvolvimento regional baseado em incentivos fiscais.

Ademais, a reforma introduz um elemento de seletividade que pode gerar impactos assimétricos entre setores, uma vez que produtos que já possuíam baixa carga tributária ou que passam a ser desonerados nacionalmente, como aqueles sujeitos à redução do IPI, tendem a perder o diferencial competitivo quando produzidos na ZFM. 

Por outro lado, setores com maior intensidade tecnológica ou dependência de insumos importados podem continuar se beneficiando do regime, especialmente em razão da manutenção de vantagens específicas, como créditos elevados e tratamento favorecido para determinados segmentos industriais.

Diante desse cenário, parece possível afirmar que a reforma tributária promoveu uma preservação normativa, mas sua eficácia foi condicionada a uma nova lógica operacional, mais complexa e potencialmente menos eficiente em determinados contextos.

Sob essa ótica, o impacto concreto do novo sistema estará condicionado, em grande medida, à regulamentação infralegal, à atuação do Comitê Gestor do IBS, à eficiência dos mecanismos de ressarcimento e à capacidade de adaptação dos agentes econômicos às novas exigências operacionais.

Diante disso, torna-se essencial que as empresas estabelecidas na Zona Franca de Manaus adotem planejamento tributário estruturado, com vistas a avaliar, de forma precisa, os impactos da reforma sobre suas operações e sua competitividade.

Texto por Alanna Cavichiolo.