Em junho de 2026, o Supremo Tribunal Federal retoma o julgamento da ADI 5.161, ação que discute a constitucionalidade de dois dispositivos pouco conhecidos fora do meio tributário, mas capazes de produzir impactos relevantes na vida empresarial brasileira: o artigo 32 da Lei nº 4.357/1964 e o artigo 52 da Lei nº 8.212/1991. Ambos estabelecem que empresas com débitos tributários não garantidos perante a União ou entidades previdenciárias ficam impedidas de distribuir lucros, dividendos, bonificações ou quaisquer valores semelhantes a sócios e acionistas. Caso a distribuição ocorra, a legislação estabelece a incidência de multa correspondente a 50% do montante distribuído (até o limite de 50% do valor do débito não garantido). Em outras palavras, a existência de uma dívida fiscal em aberto com a União pode resultar, por determinação legal, no bloqueio da remuneração do capital investido na empresa.
A questão submetida ao Supremo, entretanto, vai muito além da validade de uma regra específica. A Corte decidirá se o Estado tem competência para valer-se de restrições societárias e patrimoniais como mecanismo indireto de cobrança tributária ou se, ao fazê-lo, ultrapassa os limites impostos pela Constituição de 1988. O debate envolve temas centrais do constitucionalismo contemporâneo, como liberdade de iniciativa, direito de propriedade, proporcionalidade e os limites da atuação estatal na tutela de seus próprios créditos.
Vale lembrar, que a origem dessa norma remonta ao período da ditadura militar no Brasil. A Lei nº 4.357 foi editada em 1964, e assinada pelo Presidente Castello Branco, no início do regime militar, durante um período de reorganização econômica em que o fortalecimento dos instrumentos de arrecadação e controle fiscal era visto como prioridade estratégica do Estado. A lógica não era outra senão impedir que recursos saíssem da empresa enquanto existissem débitos tributários pendentes, criando um incentivo econômico para a regularização fiscal.
Sob a perspectiva da época, o mecanismo parecia compatível com um modelo de Estado que atribuía ampla prevalência ao interesse arrecadatório. O problema é que a Constituição de 1988 alterou profundamente esse equilíbrio. A nova ordem constitucional passou a reconhecer a livre iniciativa como fundamento da República, fortaleceu a proteção à propriedade privada e consolidou garantias processuais destinadas justamente a limitar formas indiretas de coerção estatal. Foi nesse novo ambiente normativo que surgiu a dúvida que o STF agora precisa responder: uma proibição automática de distribuição de lucros, aplicada independentemente do valor da dívida, da situação patrimonial da empresa ou da existência de meios menos gravosos de cobrança, teria sido recepcionada pela Constituição? Estaria ela ainda vigente, mesmo após a promulgação da Carta Maior, em 1988?
A dificuldade em responder a questão reside no fato de que existem argumentos consistentes em ambos os sentidos.
Por um lado, sustenta-se que a vedação funciona como uma sanção política. A jurisprudência do próprio Supremo há décadas rejeita mecanismos que, em vez de utilizar os instrumentos ordinários de cobrança previstos em lei, procuram pressionar o contribuinte por meio de restrições econômicas ou operacionais. Sob essa ótica, impedir a distribuição de dividendos não seria uma forma legítima de cobrança, mas uma medida coercitiva destinada a forçar o pagamento do débito tributário.
Por outro lado, há quem veja a questão sob uma perspectiva diferente. A distribuição de lucros representa a saída de recursos do patrimônio empresarial em benefício de sócios e acionistas. Se existe um crédito tributário pendente, seria razoável exigir que ele seja satisfeito antes da remuneração do capital privado. Nesse raciocínio, a medida não teria natureza punitiva, mas preventiva, funcionando como instrumento de proteção do interesse público e da arrecadação estatal.
Essa divergência apareceu de forma explícita nos votos já proferidos na ADI 5.161. O ministro Luís Roberto Barroso adotou uma posição intermediária. Reconheceu a legitimidade do objetivo perseguido pela legislação, mas entendeu que a aplicação automática da multa de 50% pode gerar situações incompatíveis com o princípio da proporcionalidade. Para o ministro, a análise não deveria se limitar à existência formal do débito tributário, mas considerar se o contribuinte possui patrimônio suficiente para garantir a satisfação futura da obrigação fiscal.
A divergência veio com o ministro Flávio Dino. Em seu entendimento, os dispositivos não configuram sanção política porque não impedem o funcionamento da atividade empresarial nem inviabilizam o exercício da livre iniciativa. A empresa continua operando, contratando, produzindo e gerando receitas, podendo manter sua disponibilidade financeira em caixa ou reinvestir na operação. A restrição recai exclusivamente sobre a distribuição de resultados enquanto persistir uma obrigação tributária pendente. Sob essa ótica, trata-se de medida legítima de proteção do crédito público e, portanto, compatível com a Constituição.
Sob a ótica empresarial, sobretudo em operações de M&A, a discussão ganha relevância ainda maior. Em operações de fusões e aquisições, por exemplo, a existência de débitos tributários já representa um fator de redução de valor e aumento de risco. A possibilidade de restrições à distribuição de dividendos adiciona uma camada adicional de incerteza, afetando avaliações econômicas, estruturas de governança e estratégias de remuneração de investidores. Em grupos empresariais intensivos em distribuição de resultados, a questão deixa de ser meramente tributária para assumir relevância financeira e societária.
Existe ainda uma pergunta que raramente recebe a atenção necessária. O Estado realmente precisa desse instrumento? O ordenamento jurídico brasileiro já dispõe de um sistema completo de cobrança de créditos tributários por meio da execução fiscal. A Fazenda Pública pode inscrever a dívida, ajuizar a cobrança, localizar bens e promover atos constritivos para satisfação do crédito. Diante disso, surge a dúvida sobre a necessidade e a proporcionalidade de uma medida adicional que restringe a liberdade de disposição patrimonial da empresa sem exigir qualquer avaliação concreta sobre risco de inadimplência ou insuficiência patrimonial.
No fundo, é essa a escolha institucional que o Supremo terá de fazer. Não se trata apenas de decidir sobre dividendos ou sobre uma legislação editada há mais de sessenta anos. O julgamento definirá até que ponto o Estado pode utilizar mecanismos indiretos de pressão econômica para proteger seus créditos e quais limites constitucionais devem ser observados nessa atuação.
Se prevalecer a posição que exige análise concreta de proporcionalidade, o Tribunal reforçará a tendência de submeter restrições estatais a um controle mais rigoroso de razoabilidade e adequação. Se vencer a tese que privilegia a proteção do crédito público, o STF reconhecerá um espaço mais amplo para medidas preventivas voltadas à preservação da arrecadação.
Qualquer que seja o resultado, o mais importante talvez seja o encerramento de uma incerteza que atravessa diferentes governos, diferentes Constituições e diferentes ciclos econômicos. Para empresários, investidores e advogados, uma regra clara costuma ser menos custosa do que décadas de dúvida sobre os limites do poder estatal e sobre a validade de estruturas construídas em torno dessa indefinição.
Texto por: Maxwell Lima Dias
